《德州市文明行为促进条例》解读

刘慧晶  德州市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任

《德州市文明行为促进条例》（以下简称《条例》），于2020年11月30日经市十八届人大常委会第三十七次会议通过，2021年1月28日经省十三届人大常委会第二十五次会议批准, 于2021年5月1日起施行。为了便于实践中的理解和适用，现就《条例》的立法背景、制定原则、主要内容作一介绍。

一、立法背景

文明行为是市民文明素质的外在表现，是衡量一个城市文明程度的根本指标，体现城市的精神风貌，关系城市的对外形象。2020年，市人大常委会为落实市委部署，助推文明城市创建，回应人民群众关切，制定本《条例》，目的就是以德治法治并举的方式引导和促进市民文明行为的养成，为树立“有德之州、文明之城”城市品牌提供坚强的法治保障。

（一）以立法促进文明行为是贯彻落实党中央决策部署，将社会主义核心价值观融入法治建设的具体实践。党的十九大报告提出，要培育和践行社会主义核心价值观。习近平总书记强调：“要用法律来推动核心价值观建设”。2018年，中央专门印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求“探索制定公民文明行为促进方面法律制度，引导和推动全民树立文明观念，推进移风易俗，倡导文明新风。”为此，通过制定《文明行为促进条例》，将社会主义核心价值观的相关要求转化为具有可操作性的法律规范，建立我市培育和践行社会主义核心价值观法律保障机制具有十分重要的实践意义。

（二）以立法促进文明行为是贯彻落实市委决策部署，助推全国文明城市创建的切实保障。近年来，市委、市政府高度重视全国文明城市创建工作，各级各部门在管理体制、工作机制、方法载体等方面进行了积极探索，积累了丰富的实践经验，取得了显著成效。为贯彻落实市委决策部署，进一步巩固和深化创建成果，提高创建工作的法治化水平，有必要进行文明行为促进立法，推动文明城市创建朝着法治化的方向迈进。

（三）以立法促进文明行为是回应社会关切，满足人民群众对美好生活向往的迫切需要。人民群众对美好生活的向往，不仅有物质层面，更有精神追求。创建崇德向善、和谐宜居的文明城市是广大市民的共同心声。通过立法的引领示范作用，倡导和培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，可以促使公民的文明素养和公德之心与日益丰裕的物质生活相匹配，让人民群众过上更加和谐、更有尊严、更加幸福的美好生活。

二、《条例》制定原则

（一）坚持以人民为中心原则。坚持从群众中来、到群众中去，充分吸纳群众的意见，倾听群众的心声，让群众成为制定法规、执行法规、监督落实的主体，做到群众有所呼，《条例》有所应。

（二）坚持问题导向原则。在制定《条例》过程中，紧密结合我市文明城市创建工作的长期实践，充分吸纳了在创建工作中形成的好经验好做法，同时，以问题为导向，经过广泛征求社会各方面的意见，把长期困扰我市创建工作的短板弱项和群众反映强烈的问题，纳入其中加以解决，使《条例》成为为我市文明城市创建工作量身打造的一部法规。

（三）坚持规范与倡导并用原则。与以往较多采用的管理型立法模式不同，本《条例》采用促进型立法模式，坚持了以人为本、奖惩结合、社会共治、系统推进的促进型立法原则，更多地通过指导性规范、自愿性规范和鼓励奖励性规范来传达国家的价值目标、社会的价值取向和公民的价值准则，使《条例》不仅具有规范、震慑、惩戒的作用，也具有潜在的价值导向、社会评价、教育教化的功能，这一新的立法模式将更有利于法规的深入人心和遵照执行。

三、《条例》主要内容和特点

《条例》共六章41条，包括第一章总则、第二章文明行为基本规范、第三章鼓励与支持、第四章保障与监督、第五章法律责任、第六章附则。

（一）聚焦实际问题。文明行为具有时代特点，范围广泛，立法不可能一一覆盖。《条例》第二章设立专章对不文明行为进行针对性治理。依据民意调查的排名结果，对市民普遍厌恶的顽症痼疾和陈规陋习进行精准画像，通过概括加列举的方式，重点对社会关注度高、市民反映强烈，特别是我市文明城市创建工作中发现的共性问题，并且具有立法可行性和必要性的行为加以制度设计，确立公共秩序文明、交通文明、公共环境文明、社区文明、家庭文明、乡村文明、旅游文明、网络文明、经营文明、校园文明、诊疗文明、餐饮文明12类文明行为基本规范。将实践中人们广泛认同、操作性强的道德要求和较为成熟的公共规则上升为具有刚性约束力的法律规定，通过正向引导、反向约束，发挥法治的规范和支撑保障作用。如在公共秩序文明方面，既从正面要求举止文明、着装得体、有序礼让，又对反映强烈的噪声扰民等问题进行规范；在交通文明方面，对不礼让行人、争道抢行、车窗抛物等交通陋习进行规范，对共享单车运行企业和快递、外卖从业人员予以约束；在公共环境卫生文明方面，针对乱扔垃圾、禁烟控烟、破坏公共设施等问题进行规范；在社区文明方面，对毁绿种菜、阻塞消防通道、高空抛物等问题进行规范。

（二）彰显时代特征。《条例》制度设计充分体现了新时代对文明行为的新要求，突出与时俱进。紧密结合新冠肺炎疫情防控要求，从文明行为角度明确了关于“疫情防控常态化”的要求，如佩戴口罩，遵守“一米线”文明引导标识，推行分餐制与使用公筷公勺，不得非法捕猎、买卖、运输、食用野生动物等行为规范；认真贯彻落实习近平总书记作出的关于制止餐饮浪费行为的重要指示，规定了用餐者、食堂、餐饮经营者应当践行光盘行动、文明节约用餐供餐等行为规范；积极践行《民法典》绿色原则，规定了节约水电气等资源、绿色出行、文明安全环保祭祀等内容；传承弘扬英烈精神，明确规定在设有英烈纪念设施的景区内，不得从事有损纪念英烈环境和氛围的活动，不得破坏污损纪念设施。

（三）引领社会风尚。立法中坚持倡导和规范并重，保障与促进并行，正向激励和负向惩戒相结合，形成了文明行为促进的完善体系。《条例》为弘扬见义勇为、助人为乐、乐善好施这些中华民族优秀传统美德，专设一章倡导美德义行，通过正面引导、正向激励，支持见义勇为、扶贫济困、助人为乐、无偿献血、志愿服务等高尚道德行为，并要求政府及有关部门建立健全文明行为先进人物表彰奖励、礼遇关怀和困难帮扶等制度，鼓励用人单位在招聘时同等条件下优先录用或聘用道德模范、身边好人、优秀志愿者等先进人物，从而将崇德向善的行为上升为法律规定，彰显鲜明的价值导向，引领社会新风尚。  

（四）形成促进合力。文明行为促进工作需要凝聚社会共识，调动社会力量，推动形成文明行为促进工作的强大合力。为此，《条例》明确规定文明行为促进工作应当坚持党委领导、政府主导、各方协同、社会参与，构建共建共治共享的社会治理新格局：

一是党委领导，明确方向。《条例》规定，市、县（市、区）精神文明建设委员会统筹推进本行政区域内的文明行为促进工作。 精神文明建设工作机构具体负责本行政区域内文明行为促进工作的指导协调和督促检查。

二是政府主导，依法推进。《条例》规定， 市、县（市、区）人民政府应当将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划，所需经费列入同级财政预算。政府有关部门应当按照职责共同做好文明行为促进工作，规划、建设、管理好交通设施、市政设施、环卫设施、公共场所便利、急救设施设备、文明引导宣传设施等。乡镇人民政府、街道办事处应当按照职责，负责做好本辖区内的文明行为促进工作。

三是公众参与，凝聚共识。《条例》规定，国家机关、人民团体、企业事业单位和其他社会组织应当结合自身实际，积极支持和参与文明行为促进工作。行政机关应当依法行政，实施简政放权、放管结合、优化服务，提高行政效能，在文明行为促进工作中发挥引领示范作用。政务服务、公共服务的窗口单位应当制定服务标准，落实便民措施，公开服务承诺，明示办事程序，提供文明优质服务。行政机关及服务窗口工作人员在工作过程中应当着装规范、举止得体，语言文明规范，服务热情周到。村（居）委员会应当加强文明行为宣传、教育和引导，协助开展文明行为促进工作。报纸、广播、电视、网络等公共媒体应当传播文明行为典型事例，刊播公益广告。鼓励自媒体刊发、传播积极向上的文明用语、视频等宣传品。鼓励、支持、引导单位和个人以提供资金、技术、劳动力、智力成果、媒介资源等方式参与文明行为宣传。

四是公民践行，引领风尚。公民是文明创建的主体，是文明行为的实践者、推动者和维护者。《条例》规定了公民参与文明行为促进工作的主要途径。首先做到自觉遵守。公民应当爱国、敬业、诚信、友善，遵守文明行为规范。国家工作人员、人大代表、政协委员、先进模范人物和社会公众人物等应当在文明行为促进工作中发挥表率作用。同时要积极监督。公民应当参与对不文明行为的监督，有权对文明行为促进工作提出意见建议，对不文明行为进行劝阻、投诉和举报。

（五）做好制度衔接。《条例》所涉及的不文明行为，有的已被纳入相关法规，比如乱扔垃圾、破坏公共环境、不文明养犬、违反规定燃放烟花爆竹等问题在《德州市城乡容貌和环境卫生管理条例》、《养犬管理条例》、《烟花爆竹燃放管理条例》等法规中已有规定，但为了进一步加大约束力度，在《条例》中继续纳入。同时，对已列入人大立法计划的事项，如生活垃圾分类处理、控制吸烟等作出原则性规定，为下一步立法预留空间。另外对禁止性规范的法律责任，因在《道路交通安全法》、《野生动物保护法》等相关上位法和我市制定实施的有关法规中已有明确规范，《条例》不再作重复性表述，只采取指引性规定。

一部法规从纸上走进心里，落实到行动中，需要各级各部门的认真执行，需要社会各界的积极参与，需要媒体的广泛宣传，更需要每一位市民主动践行。希望大家积极投身到自觉宣传、贯彻《条例》的工作中去，让城市文明在法治的呵护下持续提升、让文明“软实力”成为德州高质量发展的“硬支撑”。