耕地是我国最为宝贵的资源，是人类赖以生存的保命田。习近平总书记曾多次对耕地保护工作做出重要批示，“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”

如何才能保护我们赖以生存的耕地呢？最重要的一点是，严格耕地用途管制。2020年以来，国家密集出台了一系列关于耕地保护的指示文件。2020年9月、11月国务院办公厅连续印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，强调各级人民政府要按照党中央、国务院决策部署，采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度。其中，《非农化》文件明确了“六严禁”即“严禁违规占用耕地绿化造林”“严禁超标准建设绿色通道”“严禁违规占用耕地挖湖造景”“严禁占用永久基本农田扩大自然保护地”“严禁违规占用耕地从事非农建设”“严禁违法违规批地用地”六种情形。《非粮化》文件明确了“严格规范永久基本农田上农业生产经营活动”“禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为”“禁止闲置、荒芜永久基本农田”等要求。这两个文件初步对耕地和永久基本农田上的禁止性活动进行了规范。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部和国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），规定了耕地和永久基本农田的正负面利用清单，明确耕地和永久基本农田向建设用地和其他农用地转化的管控规则，是国家关于耕地保护最新的政策要求。

1.一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕作层的前提下，可适度种植其他农作物。

管制措施上，严格管控一般耕地转为其他农用地：①不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。②不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务。③不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带（道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米）。④未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。⑤未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。⑥确需在耕地上建设农田防护林的，建成后，变更为林地的，应当从耕地面积中扣除。⑦严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。

2.永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物种植。166号文件同时规定：永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。

永久基本农田实行特殊保护制度，永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。①严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；②严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；③严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；④严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

同时进一步严格永久基本农田占用与补划：①已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。②非农业建设不得“未批先建”。③能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。④建立健全永久基本农田储备区制度，优先用于补划。

综上所述，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物种植，这也是今年中央1号文件所强调的。

另外，刚刚我们讲到，一般耕地要转为其他农用地，即园地、林地、设施农用地等，是需要落实进出平衡的，也就是说，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地后，再进行占用。下一步，省自然资源厅将开发运行耕地“进出平衡”管理信息系统和耕地进出平衡指标库，对耕地“进”“出”的数量和质量情况实行台账管理并落地落图，加强日常监督和年度检查，定期开展耕地动态监测监管，确保纳入耕地保护目标的耕地不再减少。

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编辑|石秀秀 通讯员|王龙春
审核|王秀青 终审|杨德林